超配干部現(xiàn)象普遍屢禁不止 學(xué)者批系官本位思想

　　堆疊如山　張浩/漫畫

　　日前，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息稱，查處“四風(fēng)”問題以來，遼寧省查出超職數(shù)配備干部26272人，現(xiàn)已消化4171人。

　　今年年初，中共中央印發(fā)實(shí)施新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、中組部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》時(shí)，中組部有關(guān)負(fù)責(zé)人就透露，中組部今年將會(huì)同有關(guān)部門專項(xiàng)整治超職數(shù)配備干部等問題。

　　干部超職數(shù)配備一直是備受社會(huì)關(guān)注的話題。十幾個(gè)副市長、副局長、副縣長，幾十個(gè)廳局級(jí)巡視員調(diào)研員……每當(dāng)這樣的新聞出現(xiàn)，都會(huì)產(chǎn)生較大的社會(huì)反響。

　　超配干部：已成普遍性問題

　　今年2月，中紀(jì)委首次集中對(duì)外公布了首輪巡視中被巡視單位提交的問題整改報(bào)告。6萬多字的10份整改報(bào)告中，近四分之一的篇幅與選人用人問題糾正有關(guān)。其中，干部超職數(shù)配備已成為普遍性問題。中央各巡視組反饋顯示，中儲(chǔ)糧、江西、重慶、中國進(jìn)出口銀行等均存在干部職數(shù)超編的問題。

　　在中央第四巡視組對(duì)內(nèi)蒙古的巡視反饋中，就明確指出內(nèi)蒙古“全區(qū)12個(gè)盟、市設(shè)有30多個(gè)巡視員、63個(gè)副巡視員，區(qū)發(fā)改委班子成員多達(dá)17人，一些旗縣設(shè)有不少處科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的問題”。

　　此次整治超職數(shù)配備干部，并不是中央首次針對(duì)超職數(shù)配備干部的專項(xiàng)行動(dòng)。最近6年來，國家層面至少進(jìn)行過兩次(2007年、2009年)專項(xiàng)清理。雖然經(jīng)過多次清理，但一些地方和部門官員不是少了而是越配越多——

　　據(jù)媒體今年5月報(bào)道，浙江省諸暨市政府辦公室配備1名主任、14名副主任共15名領(lǐng)導(dǎo)一事引發(fā)社會(huì)關(guān)注。河北省邯鄲市在2010年機(jī)構(gòu)改革后，曾一次任命89名局長、副局長，受到了“批發(fā)副職”的質(zhì)疑。在江西省的專項(xiàng)檢查中也發(fā)現(xiàn)超職數(shù)配備干部問題:截至2013年10月底，該省各級(jí)黨政機(jī)關(guān)共超職數(shù)配備干部5202名。

　　超配干部：為何屢禁總不止

　　依據(jù)《地方各地人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)“按照地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定確定”，確定的原則就是編制部門制定的“三定方案”(即定職能、定機(jī)構(gòu)、定人員編制)。那么，超職數(shù)的干部是如何闖過“三定”、走馬上任的?為什么超職數(shù)配備干部現(xiàn)象屢禁不止?

　　西安交通大學(xué)廉政研究所副所長李景平教授認(rèn)為，目前，領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)配備在國家層面目前還沒有統(tǒng)一、明確的法律依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)干部的更替沒有明確的法律依據(jù)，用人也沒有依據(jù)。比如部門撤銷和合并涉及到諸多用人更替，很容易引發(fā)超職數(shù)配備干部問題。傳統(tǒng)的干部“只上不下”思維，是超職數(shù)配備干部的一個(gè)重要原因。總的說來，超職數(shù)配備干部的深層次原因是行政管理體制改革還不到位。

　　北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水則認(rèn)為，一些地方、部門、單位超職數(shù)配備干部，從某種意義上說是對(duì)某些干部權(quán)力和利益不當(dāng)平衡的結(jié)果，反映了當(dāng)下干部管理體制的弊端。“這是政府職能轉(zhuǎn)變不到位的體現(xiàn)”。

　　莊德水告訴記者，中央強(qiáng)調(diào)建立健全科學(xué)的干部管理體制，提倡干部“能上、能下、能進(jìn)、能出”。但是在一些地方、部門和單位，為了考慮一些干部的特權(quán)利益，在干部職位設(shè)置方面、人員選拔方面，往往超出了制度的規(guī)定，也就是“三定”的限制。這是由權(quán)力配置不科學(xué)造成的。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力缺乏制約和監(jiān)督，“三定”制度由誰來執(zhí)行、怎樣執(zhí)行，往往是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部說了算。

　　關(guān)于超職數(shù)配備干部問題，國家行政學(xué)院教授竹立家、許耀桐等專家在接受媒體采訪時(shí)曾表示，雖然有各級(jí)人大和“三定方案”把關(guān)，但一些地區(qū)和部門還是想出了各種增加職位、解決級(jí)別的“土辦法”。機(jī)構(gòu)改革只做“加法”，即機(jī)構(gòu)撤銷、機(jī)構(gòu)合并后，新組建部門領(lǐng)導(dǎo)班子是原來幾個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)之和。

　　例如，受到“批發(fā)副職”質(zhì)疑的河北省邯鄲市，據(jù)新華社報(bào)道，邯鄲有關(guān)部門回應(yīng)稱，“89名局長、副局長均為機(jī)構(gòu)改革中的單位撤銷、合并、更名后，由原單位職務(wù)重新任命為機(jī)構(gòu)改革后新單位職務(wù)”。以邯鄲市工業(yè)和信息化局為例，該局由中小企業(yè)局、工業(yè)促進(jìn)局、信息化局3個(gè)單位合并組建，8名副局長中，除1名掛職博士，其余都是原單位的副職。

　　除了機(jī)構(gòu)合并重組，超職數(shù)配備干部另一種常見情形是“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，也就是為完成某個(gè)臨時(shí)性工作任務(wù)，如解決“醫(yī)鬧”問題，臨時(shí)成立“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，但臨時(shí)性任務(wù)結(jié)束后，“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，并沒有隨之撤銷。

　　莊德水告訴記者，除了上述兩種情況，有的政府機(jī)構(gòu)還會(huì)設(shè)置一些非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，如巡視員、調(diào)研員等，以這種方式給相關(guān)人員一定的組織待遇。另外，還存在因人設(shè)崗的情形，即為了安排某些人的職位，專門設(shè)立一些崗位和職務(wù)，通過職務(wù)名稱的改變來規(guī)避“三定”的規(guī)定。另外，有些地方還以打報(bào)告、推遲換屆的名義來達(dá)到超職數(shù)配備干部的目的。

　　超配干部：真是工作需要嗎

　　每一則超職數(shù)配備干部新聞的出現(xiàn)，都會(huì)讓公眾產(chǎn)生疑問:真的是工作需要嗎，還是另有目的?會(huì)不會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低政府工作效率?是否阻礙廉潔高效政府建設(shè)?

　　湖北省宜昌市基層公務(wù)員小楊向記者介紹，在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到了40多歲往往不適合在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，在實(shí)踐中會(huì)調(diào)入其他政府部門，這容易使這些機(jī)構(gòu)的實(shí)際干部人數(shù)超過了編制委員會(huì)核定的人數(shù)。超職數(shù)配備干部，會(huì)降低行政效率。而且，群眾對(duì)超職數(shù)配備干部存有疑問，不免會(huì)損害政府和公務(wù)員隊(duì)伍的公信力。

　　李景平向記者表示，建設(shè)精干高效、堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)集體，是提高黨的執(zhí)政能力的需要，也是貫徹執(zhí)行干部選拔任用工作條例，建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的需要。

　　李景平認(rèn)為，超職數(shù)配備干部，不利于干部隊(duì)伍管理特別是領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的法治化、規(guī)范化、程序化，導(dǎo)致用人不透明，不規(guī)范。沒有統(tǒng)一的用人規(guī)則，有些領(lǐng)導(dǎo)干部在用人方面也很茫然，對(duì)用人制度失去信心。超職數(shù)配備干部，還會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)陷入精簡、膨脹、再精簡、再膨脹的不良循環(huán)，也容易產(chǎn)生用人腐敗。比如“一把手”一個(gè)人說了算，導(dǎo)致下面的人找關(guān)系拉關(guān)系。

　　莊德水告訴記者，超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部違背了科學(xué)的層級(jí)管理，不利于廉潔高效公務(wù)員隊(duì)伍的建立，損害干部管理體制的科學(xué)性，阻礙行政管理體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，有損黨和政府的權(quán)威。如果不解決這個(gè)問題，會(huì)激化已有的矛盾、放大問題，增加政府改革的成本。除此以外，超職數(shù)配備還會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)、浪費(fèi)財(cái)政資金等公共資源，滋生以權(quán)謀私造成腐敗。人員的配備不合理和冗雜，不利于廉潔政府和高效政府的構(gòu)建，必須進(jìn)行規(guī)范和整治。

　　國家行政學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)人員考試測評(píng)研究中心副主任劉旭濤教授在接受媒體采訪時(shí)也曾表示，干部職數(shù)超編實(shí)際上是“官本位”思想的體現(xiàn)，因?yàn)楦刹柯殑?wù)層級(jí)和待遇直接掛鉤，要減少領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)，必然使部分官員利益受損。同時(shí)干部人數(shù)多還使得機(jī)關(guān)臃腫、加重社會(huì)負(fù)擔(dān)、降低行政效率。

　　超配干部：深化改革加強(qiáng)監(jiān)督制約

　　按照中組部近期下發(fā)的一系列干部管理監(jiān)督制度文件精神，今年全國省市都將嚴(yán)查超職數(shù)配備干部問題。

　　據(jù)人民網(wǎng)2月10日?qǐng)?bào)道，2014年起，遼寧省沈陽市委按照上級(jí)相關(guān)要求，出臺(tái)了干部管理相關(guān)規(guī)定，規(guī)范干部配備工作。干部選拔任用中凡超職數(shù)的一律不予研究、叫停副巡視員“即晉即退”、副局級(jí)崗位不再配正局職位。

　　早在2013年7月，湖南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理和干部人事工作紀(jì)律的規(guī)定》，作出“五個(gè)嚴(yán)禁”規(guī)定，即嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部，嚴(yán)禁違規(guī)分設(shè)黨政正職，嚴(yán)禁隨意按年齡劃線調(diào)整配備干部，嚴(yán)禁超編制限額進(jìn)人，嚴(yán)禁違反規(guī)定程序進(jìn)人。

　　而在內(nèi)蒙古，也已及時(shí)叫停通過提高工資待遇將未到退休年齡領(lǐng)導(dǎo)干部轉(zhuǎn)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或辦理內(nèi)退手續(xù)的做法，責(zé)成重點(diǎn)盟、市對(duì)超職數(shù)配備干部情況和提高干部工資待遇情況進(jìn)行全面自查、限期整改，切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和干部職數(shù)管理工作。

　　李景平就解決超職數(shù)配備干部的問題給出了措施和建議。他認(rèn)為，首先要精簡隊(duì)伍，加大行政管理體制改革力度，“不是說干部職位越少越好，而是要按照現(xiàn)實(shí)需求來定職位和人數(shù)，用人要科學(xué)化、合理化”。在“能上不能下”這個(gè)問題上，他建議給予受調(diào)整人員一個(gè)過渡階段，過渡之后再替換。在人性化的過渡階段中，保持一定的政治待遇。

　　在干部的任用方面，李景平建議，要嚴(yán)格按照新的干部選拔任用工作條例。同時(shí)，進(jìn)一步完善公務(wù)員法。干部管理要分流管理，如政務(wù)官通過選舉產(chǎn)生，業(yè)務(wù)官(事務(wù)官)通過聘任入職。干部分流管理，有利于公務(wù)員隊(duì)伍的科學(xué)高效管理。

　　李景平告訴記者，公務(wù)員的職數(shù)和崗位要相一致，明確國家機(jī)關(guān)的崗位以及工作人員的職責(zé)，副職依現(xiàn)實(shí)需要而定，科學(xué)配置。制定“三定方案”要遵循科學(xué)原理、行政管理原理和政治學(xué)原理。

　　莊德水認(rèn)為，各縣(市)區(qū)、市直各單位必須嚴(yán)格按照省、市有關(guān)文件精神和機(jī)構(gòu)改革“三定方案”規(guī)定的職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部。一要改革權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制，特別是改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)狀，使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)。二要轉(zhuǎn)變政府職能，使微觀的事物從政府管理中退出來，一些可設(shè)可不設(shè)的職位，可以撤銷。三要嚴(yán)格按照“三定方案”的要求，加強(qiáng)干部選拔任命制度的監(jiān)督。對(duì)其中可能存在的腐敗現(xiàn)象，要加大整治和查處力度。四要健全能進(jìn)能出的干部管理機(jī)制，建立干部任用競爭和優(yōu)勝劣汰的機(jī)制。當(dāng)遇到“天花板效應(yīng)”時(shí)，一些公職人員能夠從干部隊(duì)伍中退出來，從事其他行業(yè)。各級(jí)黨委政府要做好領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員的職業(yè)規(guī)劃，讓他們有更多的職業(yè)選擇。

　　還有專家接受采訪時(shí)曾表示，要加強(qiáng)監(jiān)管控制，杜絕膨脹的源頭。組織部門每年年初可對(duì)各單位職數(shù)應(yīng)配、已配、超配或空缺等情況進(jìn)行核查。控制職數(shù)，不單純是控制職位數(shù)量，更重要的是提高職數(shù)的使用效能。要堅(jiān)決按職數(shù)配備干部，同時(shí)可把職位需求與配備干部的德才表現(xiàn)相結(jié)合。適當(dāng)留出一些空缺職位，用于配備確因工作需要提拔的優(yōu)秀干部。

　　河南省商丘市一名基層公務(wù)員在接受記者采訪時(shí)，結(jié)合他的工作經(jīng)驗(yàn)，提出一些可操作性更強(qiáng)的具體措施建議。如對(duì)擅自增設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職位造成超職數(shù)配備的，撤銷增設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)職位，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或安排到缺職單位;根據(jù)干部的工作閱歷、個(gè)人特點(diǎn)，推進(jìn)干部結(jié)構(gòu)性交流，把超職數(shù)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部平職交流到缺職單位;鼓勵(lì)有經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)專長的領(lǐng)導(dǎo)干部到國有和國有控股企業(yè)工作或辭職、離職創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體、發(fā)展民營經(jīng)濟(jì);支持年輕領(lǐng)導(dǎo)干部繼續(xù)學(xué)習(xí)深造，在學(xué)習(xí)期間，保留原職級(jí)待遇，學(xué)習(xí)結(jié)束后，鼓勵(lì)自主擇業(yè)或安排到缺職單位;嚴(yán)格落實(shí)退休制度等。(賈 陽)