記者 陳永團 通訊員 李若鳴 整理

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周口作為全國糧食主產區，截至2023年，全市耕地面積1273.3萬畝，其中，永久基本農田1119.1萬畝，累計建成高標準農田937.2萬畝，高標準農田建設面積和投資規模均居全省前列。

為實現立法與改革相銜接，周口市人大常委會圍繞省委、市委確定的戰略部署和功能定位，以發展新質生產力為促進河南周口國家農業高新技術產業示范區（以下簡稱農高區）高質量發展的內在要求和重要支撐，創新機制、集聚要素、整合資源，科學設計法規制度，創制性制定《河南周口國家農業高新技術產業示范區發展促進條例》（以下簡稱《條例》），經河南省人大常委會批準，于2024年3月1日起施行。周口多位律師對《條例》進行了解讀。

蘇華偉：周口市律師協會會長 周口市五屆人大法制委員會副主任委員

糧食安全作為治國理政的頭等大事，是構成國家安全的重要內容。作為河南省第一產糧大市，我市堅決扛穩糧食安全重任。農高區能在我市設立，本身就是國家對我市農業生產能力和重要地位的肯定。《條例》的制定和實施，不僅說明市委、市政府扛牢糧食安全重任的決心不動搖，更說明我市必將在農業產業高質量發展過程中探索出一條具有周口特色的道路。

僅從管理機制上分析，《條例》第十條確立了農高區管理委員會（下稱管委會）是市政府的派出機構，“承接并行使省、市依法賦予的行政職權事項和相關服務工作”，賦予明確的行政職權；《條例》第十一條規定，“市人民政府有關部門、縣人民政府可以將部分行政職權委托管委會行使”，將市政府相關部門和縣政府的行政權管轄區域與管委會的管理職權進行了清晰的定位和交接。這些規定說明，除了市政府賦權之外，管委會的其他職權來自相關部門的依法委托。如果確實存在“依法不能委托行政職權”的情形，“可以在農高區派駐機構或執法人員”。為了保障農高區高質量發展，創新體制機制，確保自主決策，《條例》第九條第二款明確規定，“本市行政區域內需要先行試點的重大改革舉措，農高區具備條件的，在農高區優先試點”。

因此，在這種權力“三結合”的機制下，就要求管委會在行使職權和作出決策時，要考慮和區分權力來源、決策的主體和程序。《條例》第十三條規定的“管委會探索實行聘用制”是一大亮點，不僅表明了我市盼發展、盼人才的強烈愿望和誠意，也體現了市委、市人大與時俱進、勇于創新的魄力。需要說明的是，《條例》是對行政權運行的再分配，并不涉及司法權的運行，比如人民法院、人民檢察院的機構設置和運行并不會受到影響。由于《條例》是全國兩批9個農高區第一部地方性法規，具有創制性和示范性，還有很多亮點，當然也有很多需要進一步完善的地方。但我們相信，《條例》的頒布實施必然會為農高區改革發展提供法治支撐和法治保障。

趙明：周口市律師協會副會長 河南明辯律師事務所主任

鼓勵創新是推動發展的重要手段，而創新本身就需要現有制度給予容錯空間，營造寬松的創新氛圍，從而激發人才創新的內生動力。因此，《條例》第四十七條規定，“支持農高區建立創新容錯機制，對改革創新、先行先試未取得預期效果，但符合決策程序、勤勉盡責、未謀取私利的單位或者個人，依法免除責任”。建立創新容錯機制是保障農高區高質量發展的重要一環，有利于提高農高區人才創新的精準度，有利于對創新失敗的人才給予更好的人文關懷。

黨中央發布的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》明確指出，建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創新中的失誤錯誤；國務院發布的《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》強調，建立管理創新、寬容失敗的容錯機制，鼓勵科研人員大膽探索、挑戰未知。這些政策性規定也正在逐漸成為法律法規的組成部分。《河南省優化營商環境條件》第三十五條規定了實行“容缺受理制”，并給出必要的限制條件。

需要強調的是，《條例》第四十七條中的“容錯機制”是建立在“符合決策程序、勤勉盡責、未謀取私利的”的前提條件下，如果不符合前提條件，隨意決策的單位或個人仍然要承擔相應的法律責任。

郭建領：周口市律師協會副監事長 河南平原律師事務所主任

土地是最重要的生產資料，也是農業發展的基礎，搞好農用地管理利用，可以給農業生產結構創造寬松的環境。《條例》的出臺，為實施創新驅動發展戰略和鄉村振興戰略、促進農高區高質量發展提供了可靠的制度保障。

《條例》第二章第九條指出，市政府應當優化推進農高區高質量發展的財政、土地、科技管理等保障措施，在區域領導、規范項目流程、科學技術、人才引進等方面，讓農高區自主決策，讓農高區的管理體制和運行機制細化、網格化。該條款有利于發揮科技創新在農業供給側結構性改革中的關鍵性和引領性作用，讓農高區能夠放心大膽地自主創新，從而提高農業產業的綜合效益和競爭力。

我市讓人耳熟能詳的農作物是小麥、玉米、甘薯等，風吹麥浪，正是我市自然壯觀的農田景色。《條例》第四章第二十五條提出，“農高區應當結合產業基礎、資源稟賦和區位條件，重點發展小麥主導產業，統籌兼顧玉米、甘薯等其他糧食產業”。該規定符合我市的產業基礎和地域特色，有助于激發群眾的內生動力。

《條例》第五章第四十六條對知識產權的保護、管理、服務機制等方面作了具體規定。知識產權旨在保護著作者、發明者或成果擁有者的權利。在現代社會中，知識產權已經成為國家和企業發展的重要手段和戰略資源。《條例》結合我市人民群眾怕獲得知識產權難、產生糾紛解決難等一系列“怕麻煩”的情況，健全了知識產權的投訴、舉報、維權等機制，并對農高區組織或個人進行的知識產權申請、登記實施專項扶助，切實解決人民群眾的后顧之憂，激發人民群眾發明創造的熱情。

婁際堂：周口市律師協會常務副會長 河南團結律師事務所主任

《條例》系創制性立法。從管理體制、規劃建設、創新發展、服務保障等方面，對農高區的高新技術產業發展進行了立法保障。《條例》第六條明確了各級政府的管理職責。《條例》第六條第三款規定，“鄉鎮人民政府按照職責承擔相關社會管理、公共服務職能，并負責轄區內涉及農高區的農村土地承包經營和承包經營合同管理、生態環境保護等工作”。該條款明確規定了農高區高新技術產業發展過程中鄉鎮政府的職責。鄉鎮政府在履行職責時，應當圍繞村民自治程序性事項進行監督。只有在鄉鎮政府督促村民委員會履行必要法定程序并實質性履職后，才能認定履行了法定監督職責。

此外，鄉鎮政府還應嚴格落實土地承包經營合同的管理責任，橫向上，對合同模板制定、合同簽署、合同履行及合同歸檔整理等方面進行監督，縱向上，對合同雙方主體、承包范圍、權屬核查、簽訂流程、合約內容要求等方面進行監督。鄉鎮政府還應收集合同管理過程中產生的各種數據信息，構建較完備的土地承包管理數據，為全面實施創新驅動發展戰略、鄉村振興戰略提供有力支撐。

崔姝娉：周口市律師協會副會長 河南良承（周口）律師事務所執行主任

全面深化體制改革。農高區可以采取靈活的運行模式，實行“三化三制”改革，深入推進“放管服”改革，更好地發揮政府的引導作用，著力激發農業科技創新活力，引導和鼓勵各類人才深入農村創新創業，打造農業科技體制改革“試驗田”，促進農業科技與農村經濟緊密結合，培育新的經濟增長點。

集聚優勢科教資源。引導科技創新要素向農高區集聚，吸引高校、科研院所在農高區建設各類研發機構、試驗示范站和科研公共服務平臺，構建新型農業科技服務體系，推動研發與應用無縫對接，積極開展科技成果“進園入縣”行動，推動更多科技成果在農高區內得到轉化、應用。

培育創新創業主體。加大企業孵化器、眾創空間、星創天地等“雙創”載體建設力度，培育技術水平高、成長潛力大的科技型企業，培育研發投入大、技術水平高、綜合效益好的農業高新技術企業，形成農業高新技術企業集群。支持農業高新技術企業在農高區自主開展或聯合開展特色優勢產業關鍵共性技術攻關。大力培養和引進科技人才和高水平創新團隊，打造農業科技創新創業人才隊伍。

做優做強主導產業。按照“一區一主題”定位，拉長產業鏈，提升價值鏈，圍繞我省特色優勢產業布局，重點推動農作物育種、高產高效栽培、畜牧養殖、農副產品精深加工等領域快速發展。加大高新技術研發和推廣應用力度，打造全省農業支柱產業，使產業鏈向中高端延伸，形成現代農業發展和經濟增長的新業態。

推動農業綠色發展。堅持綠色發展理念，大力發展循環農業、生態農業，推進農業資源高效利用，打造水體潔凈、空氣清新、土壤安全的綠色環境。加大生態環境保護和治理力度，加強農村飲用水水源地保護，開展農用地土壤污染管控和耕地治理修復工作，實現生產生活生態有機統一。

促進產業融合發展。推進農村一二三產業融合發展，加快傳統農業向現代農業轉變。在產業化發展的基礎上，積極探索農民分享二三產業增值收益的機制，使農民合理分享全產業鏈增值收益，增強農民的獲得感、幸福感。引導農業與休閑、教育、科普、康養等產業深度融合，發展觀光農業、體驗農業、創意農業，建設科技元素突出、功能完善、宜業宜居的美麗鄉村和特色小鎮。

提升信息化水平。促進信息技術與農業農村全面深度融合，發展智慧農業，建立健全智能化、網絡化農業生產經營體系，提高農業生產全過程信息管理服務能力。加快建立健全適應農產品電商發展的標準體系，支持農產品電商平臺和鄉村電商服務站點建設，推進數字鄉村建設。

優化創新創業環境。構建以“政產學研用”結合、科技金融、科技服務為主要內容的創新體系，提高創新效率。促進農高區更加注重吸引、培養、使用、激勵人才，更加注重發揮創新型企業家、專業技術人才在農高區發展中的作用，營造集聚創新創業人才的創新生態。鼓勵院校、企業和社會力量開展專業化教育，培養更多愛農業、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民。

加強合作交流。充分利用國內、國際科技合作平臺，加強國際科技合作、學術交流和技術培訓，促進農高區開放創新發展。充分發揮我省在農業科技創新及交通區位方面的優勢，推動建設面向全國的區域現代農業研發輻射中心，促進我省農業優勢技術、產品、服務“走出去”。

梁偉：周口市律師協會監事長 河南孜搏名立律師事務所主任

《條例》明確規定，市縣鄉三級人民政府應當按照職責承擔相關行政事務。市級政府從宏觀上制定優惠政策，成立農高區管委會，作為市政府的派出機構，履行相關職責。縣級政府做好政策落實工作，如下設職能部門支持管委會，培育具有核心競爭力的物流企業等，切實履行相關職責。鄉級政府負責農高區土地承包和管理等相關責任，在遵循農業土地農民集體所有等基本制度的情況下，支持通過出租、入股等方式，向經營主體流轉、委托土地，以建立風險防范和保障機制，促進農高區的農業生產達到規模化經營。

縣級農業主管部門在職責范圍內，負責農高區土地承包經營權流轉的糾紛處置工作，并提供相關業務指導等服務；在農高區的實施和深化行政審批改革方面，提供完善行政審批的綠色通告、全程代辦等服務。

在平臺、項目、產業、人才、資金、技術等方面，《條例》規定，為農高區內的項目落地、項目運轉、項目服務提供政策性扶持，包括健全多勞多得、優績優酬的分配激勵機制和考核機制，引進招商引資和專業崗位等急需的人員管理機制，從解決住房、就業、醫療、教育等方面，為人才引進提供政策性幫扶。從鼓勵高等院校、科研機構等通過轉讓、許可等方式，向農高區內企業轉移科技成果，并鼓勵農高區內相關經營主體為企業和創新創業者提供研究開發、科技咨詢等服務，以達到優化農高區產業布局的目的。從資金安排、創新激勵等方面，對農高區給予支持保障，農高區內的高新技術企業按照規定享受各項優惠政策。從管理服務角度，縣級政府、鄉級政府和有關職能部門立足“服務者”的角色，全力做好服務保障工作，為農高區高質量發展保駕護航。

綜上所述，《條例》通過搭建特色產業平臺、穩固發展地方農業特色、提高農業產能、推動農業與其他行業協同發展等，為農高區高質量發展提供強有力的保障，為周口經濟發展帶來新的機遇。

王鶴連：河南梓晅律師事務所主任

當前，在農村土地經營權流轉的“三權分置”制度下，為有能力、有條件從事農業生產經營工作的單位或個人提供了公平競爭的機會，但同時也因為集體經濟組織成員辨識能力差、信息不對稱等原因，導致土地流轉過程的公平公正缺乏保障要素，造成土地撂荒或者炒賣土地損害農戶利益的現象時有發生。《條例》第三十九條第一款明確規定農戶書面委托集體經濟組織與受讓方簽訂流轉合同，這就使農戶與集體經濟組織建立了委托合同的法律關系，受委托的集體經濟組織就有義務審核受讓方是否具有農業經營能力，確保不能因自己的過錯，造成農戶的利益受到損害，否則就要承擔相應的法律責任。

《條例》第三十九條第二款規定，土地經營權流轉的受讓方應當是具有農業經營能力或者資質的組織和個人。在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。這是《中華人民共和國農村土地承包法》第三十八條規定的土地經營權流轉應當遵循的原則之一。民法典繼續擴大了土地經營權流轉的對象，土地經營權的受讓方既可以是本集體經濟組織的成員，也可以是本集體經濟組織之外的法人、其他組織或者自然人，但在同等條件下，本集體經濟組織的其他成員享有優先受讓的權利。所謂的同等條件，就是《中華人民共和國農村土地承包法》第三十八條第五項規定的包括流轉期限、付款方式、流轉費用等合同約定的各項主要條款均相同。此項規定，不僅保證了《條例》與上位法的銜接，而且強調了在發展規模經濟的同時不能損害個別農戶的合法權益。